1. Zielsetzung

Seit Ende der Blockkonfrontation in den Jahren 1989/1990 haben sich die Bedingungen für den Einsatz der deutschen Streitkräfte grundlegend geändert. Die vorherige faktische Beschränkung auf die Landes- und Bündnisverteidigung ist einer aktiveren Außen- und Militärpolitik gewichen. Die jeweiligen Einsatzziele und die operative Einordnung der Bundeswehr haben dabei eine erhebliche Bandbreite entwickelt, von der Beteiligung an der Beendigung ethnischer Verfolgung in Nachfolgestaaten Jugoslawiens über die Evakuierung von gefährdeten Personen aus Tirana/Albanien bis zur militärischen Bekämpfung des internationalen Terrorismus in Afghanistan.

Die erweiterten Aufgaben der deutschen Streitkräfte sind bisher nicht gesetzlich geregelt. Seit der einschlägigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts v. 12.7.1994 - 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93 - werden Einsätze der Bundeswehr jeweils ad hoc auf Vorschlag der Bundesregierung durch konstitutive Entscheidung des Bundestages beschlossen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung aus dem Jahre 1994 und in der weiteren Entscheidung v. 22.11.2001 - 2 BvE 6/99 - befunden, dass sich auch die bisherige faktische Fortentwicklung des NATO-Vertrages im Rahmen des außenpolitischen Handlungsspielraumes der Bundesregierung blieb und keiner gesetzlichen Zustimmung des Bundestages bedurfte. Die konkreteste Normierung haben die erweiterten Aufgaben der deutschen Streitkräfte in den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesministeriums der Verteidigung v. 21.5.2003 erfahren.

Nach dem Wesentlichkeitsgebot der deutschen Verfassung sind alle staatlichen Akte, die in den Kernbereich der Grundrechte eingreifen können, in ihren kennzeichnenden Voraussetzungen und Folgen generell, abstrakt und vorausgehend durch förmliches Gesetz zu regeln. Militärische Einsatzentscheidungen fallen mit ihrer unmittelbaren Gefährdung von Leben, Gesundheit, Freiheit und Eigentum von Inländern wie Ausländern in diesen Schutzbereich. Für die Betroffenen sind Ungewissheit und Unvorhersehbarkeit der jeweiligen Einzelentscheidung in besonderer Weise unzumutbar. In Abwägung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung mit dem aus dem Rechtsstaatsgebot fließenden Vorbehalt des Gesetzes, das die wesentlichen Tatbestandsvoraussetzungen in einem öffentlichen parlamentarischen Verfahren festlegt, ist die gesetzliche Regelung der Aufgaben der Streitkräfte angemessen.

 

2. Lösung

Der Entwurf schlägt ein Bundesgesetz zur Festlegung der konkreten Fallgestaltungen vor, in denen bewaffnete Streitkräfte der Bundeswehr außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung eingesetzt werden sollen. Er macht dabei Gebrauch von der eingeführten Begriffsbildung internationaler Vereinbarungen wie des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes.

Um die jeweilige Einsatzentscheidung demokratisch wirksam zu machen, wird ergänzend ein unabhängiges Gremium eingeführt; dieses Gremium bewertet die Voraussetzungen des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in einer zu veröffentlichenden Empfehlung an die Bundesregierung.

Mit der vorgeschlagenen rechtsstaatlich ausreichenden Regelung kann die konstitutive Zustimmung des Bundestages zu jedem einzelnen Einsatz entfallen.

 

3. Alternativen

Keine

 

4. Kosten der öffentlichen Haushalte

Für die Arbeit des unabhängigen Gremiums (generelle Ausbildung; Instruktion im Einzelfall; Reisekosten; Geschäftsstelle) sind Kosten in Höhe von 0,5 Mio Euro pro Haushaltsjahr erforderlich.

 

5. Sonstige Kosten

Dieses Gesetz bestimmt die Aufgaben bewaffneter deutscher Streitkräfte außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung sowie außerhalb nicht-militärischer Dienste der Streitkräfte. Das Gesetz ist auch auf den Einsatz bewaffneter Angehöriger von Polizei und Bundesgrenzschutz im Ausland anzuwenden. Es bezieht sich nicht auf Aufgaben der Streitkräfte im Inland.

(1) Die Bundesregierung darf bewaffnete Streitkräfte einsetzen, um andauernde schwerste Verbrechen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. a) und b) des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes zu beenden und um die Wiederaufnahme schwerster Verbrechen dieser Art zu verhindern. Dies sind die Verbrechen des Völkermordes und Verbrechen gegen die Menschlichkeit jeweils in Ausprägungen, die in den Artikeln 6 und 7 des Statuts beschrieben sind. Der verbindliche Wortlaut ist Anhang dieses Gesetzes.

(2) Die Bundesregierung entscheidet über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte in humanitären Konfliktlagen durch Beschluss des Bundeskabinetts. Dieser Beschluss setzt voraus und umfasst

1. ein auf den konkreten Einsatz bezogenes Mandat der Vereinten Nationen;
2. die Feststellung, dass und welche Umstände nach den Artikeln 6 und 7 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes zur Überzeugung der Bundesregierung vorliegen;
3. ein integratives Konzept für den militärischen Eingriff und zumindest gleichgewichtige zivile Hilfsmaßnahmen, die ein dauerhaftes Beilegen der humanitären Konfliktlage wahrscheinlich machen, unter Konkretisierung der personellen, sachlichen und finanziellen Mittel und ihrer Deckung; Planung der Einsatzdauer; Definition von Einsatzzielen und Bedingungen für einen Abbruch des Einsatzes;
4. bei Einsätzen in Staaten, deren Ordnung zusammengebrochen ist, Maßnahmen zur Herbeiführung des Konsenses der Konfliktparteien für einen unparteiischen Einsatz;
5. die Empfehlung des unabhängigen Gremiums gem. § 3 sowie eine begründete Entgegnung der Bundesregierung, soweit sie bei der Einsatzentscheidung von einer Empfehlung des unabhängigen Gremiums abweichen will.

(1) Zur Formulierung einer Empfehlung an die Bundesregierung über Einsätze bewaffneter Streitkräfte in humanitären Konfliktlagen gem. § 2 wird für jeden Einzelfall ein unabhängiges Gremium von 9 Personen einberufen. Die jeweiligen Mitglieder werden von der Geschäftsstelle des unabhängigen Gremiums nach Zufallsprinzip aus einer Gesamtmenge von 90 Personen bestimmt. Für 60 Angehörige der Gesamtmenge besitzen die in der Gesellschaft maßgeblichen Gruppierungen ein anteiliges Vorschlagsrecht; 30 Angehörige der Gesamtmenge werden nach einem Verfahren entsprechend der Bestimmung von Schöffen aus der Gruppe der Wahlberechtigten ermittelt. Einzelheiten regelt eine Verordnung des Bundesministers des Auswärtigen auf der Grundlage dieses Gesetzes.

(2) Das unabhängige Gremium tagt geheim. Es wird von der Bundesregierung über die anstehende Entscheidung und ihre rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen instruiert, insbesondere über die Umstände gem. § 2 Abs. 2 Buchstaben a) bis d) dieses Gesetzes. Das Gremium kann Sachverständige beiziehen. Das Gremium beschließt innerhalb von höchstens drei Tagen eine begründete Empfehlung an die Bundesregierung.

(3) Im Rahmen der Empfehlung soll festgestellt werden, ob

1. die Voraussetzungen eines Eingreifens gem. § 2 vorliegen, insbesondere Merkmale der Artikel 4 und 5 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes zur Überzeugung des Gremiums gegeben sind;
2. ob mittelfristig Erfolg versprechende nicht-militärische Handlungsalternativen ersichtlich sind;
3. ob deutsche Streitkräfte im Rahmen eines von mehreren Nationen getragenen Einsatzes Aufgaben ohne Waffeneinsatz übernehmen können und welche;
4. ob die Bundesregierung mit dem konkreten militärischen Eingreifen von einer Entscheidung in einem vergleichbaren Fall abweicht;
5. ob neben humanitären Eingriffsgründen erkennbar weitere Motive entscheidungserheblich ins Gewicht fallen, insbesondere geopolitische, bündnispolitische oder ökonomische Zielstellungen.

(4) Die Planung der militärischen Umsetzung unterliegt nicht der Bewertung des Gremiums.

(5) Die Empfehlung des unabhängigen Gremiums wird in der dritten Woche nach ihrer Formulierung im Bundesanzeiger ohne Angabe der Namen der Mitwirkenden veröffentlicht. Die Empfehlung kann verkürzt veröffentlicht werden, soweit sie nach Einstufung durch die Bundesregierung geheimhaltungsbedürftige Informationen umfasst. Sofern die Bundesregierung feststellt, dass die Veröffentlichung die Ziele oder die sichere Ausführung des militärischen Einsatzes konkret gefährdet, wird die Empfehlung mit Begründung der verzögerten Bekanntgabe in der dritten Woche nach Beendigung der Kampfhandlungen veröffentlicht.

(6) Ist der Einsatz binnen eines Jahres nach Formulierung der Empfehlung nicht vollständig beendet, fasst das unabhängige Gremium in einer neu bestimmten Zusammensetzung eine weitere Empfehlung; die Absätze 3, 4 und 5 gelten entsprechend. Für den Fall weiterer Fortdauer des Einsatzes wird nach Ablauf jedes weiteren Jahres ebenso verfahren.

(1) Hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Falle einer Angriffshandlung im Sinne des Kapitels VII der Charta der Vereinten Nationen Maßnahmen nach Art. 42 der Charta beschlossen, so kann die Bundesregierung die vom Sicherheitsrat angeforderte deutsche Unterstützung beschließen.

(2) Über die Maßnahmen entscheidet das Bundeskabinett.

(3) Bei sofortigem Handlungsbedarf entscheiden die Bundeskanzlerin / der Bundeskanzler im Einvernehmen mit der Ministerin / dem Minister des Auswärtigen und der Ministerin / dem Minister der Verteidigung. Die Entscheidung ist binnen einer Woche durch Beschluss des Bundeskabinetts zu bestätigen.

(1) Die Bundesregierung darf bewaffnete Streitkräfte einsetzen, um deutsche Staatsangehörige oder Personen mit ständigem Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland aus einer nicht vorhersehbaren und nicht anders abwendbaren Gefahr für Leib und Leben zu retten. Voraussetzung ist, dass die Regierung des Aufenthaltstaates in den Eingriff eingewilligt hat oder wegen eines kurz zurückliegenden Zusammenbruchs der staatlichen Ordnung des Aufenthaltsstaates eine Einwilligung nicht eingeholt werden kann.

(2) Über einen Bundeswehreinsatz zur Evakuierung entscheiden die Bundeskanzlerin / der Bundeskanzler im Einvernehmen mit der Ministerin / dem Minister des Auswärtigen und der Ministerin / dem Minister der Verteidigung. Die Entscheidung ist binnen einer Woche durch Beschluss des Bundeskabinetts zu bestätigen.

Das Gesetz tritt am Tage nach Verkündung im Bundesgesetzblatt in Kraft.

1. Ausgangslage

Seit Ende der Blockkonfrontation in den Jahren 1989/1990 haben sich die Bedingungen für den Einsatz der deutschen Streitkräfte grundlegend geändert. Die vorherige faktische Beschränkung auf die Landes- und Bündnisverteidigung ist einer aktiveren Außen- und Militärpolitik gewichen. Die jeweiligen Einsatzziele und die operative Einordnung der Bundeswehr haben dabei eine erhebliche Bandbreite entwickelt, von der Beteiligung an der Beendigung ethnischer Verfolgung in Nachfolgestaaten Jugoslawiens über die Evakuierung von gefährdeten Personen aus Tirana/Albanien bis zur militärischen Bekämpfung des internationalen Terrorismus in Afghanistan.

Die erweiterten Aufgaben der deutschen Streitkräfte sind bisher nicht gesetzlich geregelt. Seit der einschlägigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts v. 12.7.1994 - 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93 - werden Einsätze der Bundeswehr jeweils ad hoc auf Vorschlag der Bundesregierung durch konstitutive Entscheidung des Bundestages beschlossen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung aus dem Jahre 1994 und in der weiteren Entscheidung v. 22.11.2001 - 2 BvE 6/99 - befunden, dass sich auch die bisherige faktische Fortentwicklung des NATO-Vertrages im Rahmen des außenpolitischen Handlungsspielraumes der Bundesregierung blieb und keiner gesetzlichen Zustimmung des Bundestages bedurfte. Die konkreteste Normierung haben die erweiterten Aufgaben der deutschen Streitkräfte in den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesministeriums der Verteidigung v. 21.5.2003 erfahren.

Nach dem Wesentlichkeitsgebot der deutschen Verfassung sind alle staatlichen Akte, die in den Kernbereich der Grundrechte eingreifen können, in ihren kennzeichnenden Voraussetzungen generell, abstrakt und vorausgehend durch förmliches Gesetz zu regeln. Militärische Einsatzentscheidungen fallen mit ihrer unmittelbaren Gefährdung von Leben, Gesundheit und Eigentum von Inländern wie Ausländern in diesen Schutzbereich. Für die Betroffenen sind Ungewissheit und Unvorhersehbarkeit der jeweiligen Einzelentscheidung in besonderer Weise unzumutbar. In Abwägung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung mit dem aus dem Rechtsstaatsgebot fließenden Vorbehalt des Gesetzes, das die wesentlichen Tatbestandsvoraussetzungen in einem öffentlichen parlamentarischen Verfahren regelt, ist eine tatbestandliche Regelung der Aufgaben der Streitkräfte angemessen.

Der Entwurf schlägt ein Bundesgesetz zur tatbestandlichen Regelung der konkreten Fallgestaltungen vor, in denen bewaffnete Streitkräfte der Bundeswehr außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung eingesetzt werden sollen. Er macht dabei Gebrauch von der eingeführten Begriffsbildung internationaler Vereinbarungen wie des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes.

Um die Einsatzentscheidung in den komplexen Fällen humanitäre Eingriffsgründe transparent und demokratisch nutzbar zu machen, wird ergänzend ein unabhängiges Gremium eingerichtet, das in einer zu veröffentlichenden Empfehlung an die Bundesregierung die Voraussetzungen des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte bewertet.

Mit der vorgeschlagenen rechtsstaatlich ausreichenden Regelung kann die konstitutive Zustimmung des Bundestages zu jedem einzelnen Einsatz entfallen.

 

2. Ziele und Grundzüge des Gesetzes

Die Ziele des Gesetzes sind:

• Beachtung des Verfassungsprinzips von Gesetzesvorbehalt / Wesentlichkeitsgrundsatz im Feld der Außen- und Militärpolitik;
• demokratische Formulierung und nachvollziehbare Handhabung des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte (Innenwirkung);
• Vermittlung von Glaubwürdigkeit und Deeskalationsbereitschaft (Außenwirkung);
• Erhaltung der außenpolitischen Prärogative der Bundesregierung;
• Stärkung der außenpolitischen Entscheidungsfreiheit und Souveränität der Bundesrepublik;
• Objektivierung außenpolitischer Zielstellungen und Verbesserung der Überprüfbarkeit von Zielen; systematische Fortbildung der Außenpolitik; ganzheitliche Strategiebildung von militärischer und zivil-humanitärer Konfliktbeilegung;
• verstärkte Identifizierung der Bürger als Folge des Gesetzgebungsverfahrens und als Folge gesteigerter Transparenz von Einsatzentscheidungen; gleichzeitig höheres Engagement breiterer Bevölkerungsschichten in der Bundeswehr.

Prinzipien des Gesetzes sind:

• strikte Reziprozität oder Spiegelbildlichkeit der Eingriffsgründe: als Grund militärischen Eingreifens kommen nur Tatbestände in Betracht, die auch westliche Staaten gegen sich gelten lassen müssten;
• abschließende Regelung der Eingriffsgründe ('nullum bellum sine lege');
• Förderung einheitlicher Handhabung zur Verhütung willkürlicher oder Interessen-geleiteter Eingriffe;
• strikt materielle, keine formellen Eingriffsgründe: die Einsatzentscheidungen setzen konkrete Tatbestände im Einsatzgebiet voraus und folgen nicht bereits aus der Entscheidung eines anderen Gremiums wie der NATO, der OSZE oder der VN;
• Einrichtung eines unabhängigen Gremiums zur Erhöhung der Transparenz der Einsatzentscheidungen und Stärkung der demokratischen Rückkoppelung.

1. Verfassungsrecht

1. Gesetzesvorbehalt und Wesentlichkeitsgrundsatz

Der Gesetzesvorbehalt zählt zum historischen Kernbestand und zu den strukturellen Grundlinien des Verfassungsstaates: Jeder Eingriff in Grundrechte wie insbesondere in das Leben, die körperliche Unversehrtheit, die Freiheit und das Eigentum bedarf der ausdrücklichen Ermächtigung durch ein Gesetz, das die konkreten Voraussetzungen abstrakt (für eine unbestimmte Zahl von Fällen) und allgemein (für eine unbestimmbare Zahl von Betroffenen) im Vorhinein festlegt. Ausgangspunkt des Gesetzesvorbehalts war die Sicherung bürgerlicher Rechte gegen eigenmächtige obrigkeitliche Akte. Ziel des Bürgertums war, staatliche Machtäußerungen messbar und vorhersehbar zu machen.

Der kategorische Imperativ Kants zeigt die bereits damals tiefe kulturelle Verwurzelung des Grundsatzes: Immanuel Kant verpflichtet den Einzelnen auf ein einschätzbares, allgemeingültiges Handeln und nimmt dabei gerade den staatlichen Gesetzgeber zum Vorbild ("Handle so, dass die Maxime deines Willens jederzeit zugleich als Prinzip der allgemeinen Gesetzgebung gelten könne.", Kritik der praktischen Vernunft, 1. Teil, 1. Buch, 1. Hauptstück, § 7; zur Historie der Durchsetzung des Gesetzesvorbehalts siehe im Übrigen Maunz-Dürig/ Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20 GG Rn. 59f).

Als Folge der menschenverachtenden Übergriffe der Exekutive während der nationalsozialistischen Herrschaft ist der Gesetzesvorbehalt im Grundgesetz gegenüber der Weimarer Reichsverfassung nochmals verstärkt und zu einer inhaltlichen, auch im Verfahren besonders gesicherten Garantie der Grundrechte ausgebaut worden. Der Gesetzesvorbehalt findet sich in der ausdrücklichen Bindung der vollziehenden Gewalt an Recht und Gesetz gem. Art. 1 Abs. 3, in den ausdrücklichen Eingriffsvorbehalten zu einzelnen Grundrechten wie z.B. Art. 2 Abs. 2 S. 2 (Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit), im Verbot der Einschränkung von Grundrechten durch Einzelfallgesetze gem. Art. 19 Abs. 1 S. 1 und in der Garantie des Wesensgehaltes der Grundrechte gem. Art. 19 Abs. 1 S. 2. Besondere Formen des Gesetzesvorbehaltes sind die abschließende Regelung von Straftatbeständen gem. Art. 103 Abs. 2 und die Rechtsgarantien bei Freiheitsentziehungen gem. Art. 104, der an die über mehrere Jahrhunderte in Europa entwickelten 'habeas corpus'-Rechtsmittel anknüpft (zur Historie von 'habeas corpus' siehe eingehend Wassermann [Hrsg.], Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104 GG Rn. 1 - 9, 14).

Die Rechtspraxis der Bundesrepublik hat den Gesetzesvorbehalt sodann durch das Wesentlichkeitsprinzip nochmals weiter konkretisiert: Bei Eingriff in Grundrechte bleiben die zentralen Fragen in jedem Fall der Gesetzgebung vorbehalten; die wesentlichen Entscheidungen dürfen nicht etwa von der Exekutive durch untergesetzliche Vorschriften wie Verordnungen oder Richtlinien getroffen werden: "Wenn das Grundgesetz die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten dem Parlament vorbehält, so will es damit sichern, dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit die Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären" (Bundesverfassungsgericht 25.3.1992, BVerfGE 85, S. 386, 403f zur Erfassung von Fernsprechdaten; entsprechend Bundesverfassungsgericht v. 21.12.1977, BVerfGE 47, S. 46, 79ff zur schulische Sexualerziehung; Bundesverfassungsgericht 8.4.1997, BVerfGE 95, S. 267, 307f zur Regelung von LPG-Altschulden). Ebenso wird höchstrichterlich in den Bundesländern entschieden: "In bestimmten grundlegenden Bereichen muss staatliches Handeln vielmehr durch Gesetz legitimiert werden. Insoweit verpflichten Rechtstaatsprinzip und Demokratieprinzip die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Er darf sie nicht anderen Normgebern oder dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen" Verfassungsgerichtshof NRW 9.2.1999, NJW 1999, S. 1243, 1244 zur Unzulässigkeit der Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium). Auch bei der parlamentarischen Erörterung der Rechtschreibreform wurde der Wesentlichkeitsgrundsatz angezogen (Plenarprotokoll 13/224 zur Sitzung v. 26.3.1998, 20551/D unter Bezug auf Entscheidungen der VG Berlin und Hannover).

Maßnahmen der vollziehenden Gewalt, darunter auch die potenziell besonders einschneidenden Akte des Staates vermittels bewaffneter Streitkräfte, greifen in Grundrechte ein, sowohl in Rechte der beteiligten deutschen Soldatinnen und Soldaten wie auch in die Rechte von Soldaten und Zivilisten anderer Staaten, und dies signifikant intensiver als in den zitierten höchstrichterlichen Entscheidungen. Es besteht bisher keine gesetzliche Grundlage, die Tatbestandvoraussetzungen und Handlungsfolgen für militärische Eingriffe regelt und den Anforderungen von Gesetzesvorbehalt und Wesentlichkeitsprinzip genügt.

 

2. Anwendung im Bereich der Außenpolitik; Sicherheit Deutschlands

Es ist kein Grund ersichtlich, im Bereich der Außen- und Militärpolitik an einen Gesetzesvorbehalt geringere Anforderungen zu stellen oder gar vollständig auf die rechtstaatliche Garantie zu verzichten. Zwar mag es das traditionelle Bild einer 'Pyramide der Bürgerteilhabe' geben: Bürgerinnen und Bürger hätten das höchste Interesse und die spezifischste Sachkompetenz auf unterster, lokaler Ebene, etwa zur Gestaltung örtlicher Satzungen, und das geringste Interesse und in aller Regel keine Sacherfahrung auf der Ebene auswärtiger Beziehungen mit dem Spezialfall militärischer, geheimhaltungsbedürftiger Sachverhalte. Hier handeln in der Regel wenige und die Organisation der inhaltlichen Mitwirkung vieler könnte den Prozess nur erschweren. Indessen lässt eine solche Sicht die tiefen und unmittelbaren Auswirkungen einer Außen- und Militärpolitik unbeachtet, die die Bürgerinnen und Bürger vermehrt nach Ende der Blockkonfrontation im Aus- oder im Inland jederzeit treffen können. Auch Außenpolitik hat ihre zentrale Legitimation in der demokratischen Willensbildung und im Konsens der Bürgerinnen und Bürger. Eine Ausnahme von dem Prinzip der demokratischen Beteiligung ist gerade wegen dieser hohen potentiellen Betroffenheit nicht zu rechtfertigen. Es wäre auch ein fundamentaler Wertungswiderspruch und ein Systembruch, würden wir einerseits eher kulturell und zeitgenössisch bedingte Fragen wie die Durchführung des Sexualkundeunterrichts einem transparenten legislativen Verfahren unterwerfen, andererseits die staatlich veranlassten vielfachen Eingriffe in existentielle Rechte wie Leben, Gesundheit und Freiheit, die typische und notorische Folgen militärischer Einsätze sind, weitestgehend dem Ermessen der Exekutive überlassen. Aus ethischer Sicht müssten die Anforderungen an Begründung und Legitimation des gewaltsamen Todes eines ausländischen Soldaten oder Zivilisten sogar noch höher sein als bei Tötung innerhalb des deutschen Staatsverbandes.

Auch die Gefahr einer Sicherheitsbedrohung Deutschlands führt zu keiner Ausnahme vom Vorbehalt des Gesetzes. Zwar kann es in besonderen Gefährdungssituationen geboten sein, Grundrechte und staatliche Mitwirkungsrechte zeitweise auszusetzen, um eine wirkungsvolle Antwort des Gemeinwesens zu ermöglichen. Auch können militärische Planungen eine strikte Geheimhaltung erfordern (Anm.: dies führte im Rahmen der konstitutiven Beschlüsse des Bundestags über Einsätze der Bundeswehr wiederholt zu Klagen von Abgeordneten über fehlende Entscheidungsgrundlagen). Diese Erwägungen hindern nach dem Vorbild der Notstandsgesetzgebung aber nicht daran, vor Eintritt einer solchen Gefahr die konkreten Fälle, Verfahren und Einschränkungen öffentlich zu erörtern und demokratisch zu entscheiden.

Auch zwingt die militärische Geheimhaltung, die nach aller Erfahrung eine Vielzahl von partikulären Interessen und Verbindungen verdecken kann, spätestens nach jeweiligem Ende des Geheimhaltungsbedarfs zu transparenter Aufarbeitung. Dieses Gesetz schlägt daher ein zusätzliches Instrument zur Bewertung von Einsatzentscheidungen vor; es soll die demokratische Kontrolle des administrativen Handelns ermöglichen und der Gefahr einer Einflussnahme auf Repräsentanten des Staates oder auf die Organe von Parteien vorbeugen.

Die Beachtung des Gesetzesvorbehalts schließt dabei auch nicht die völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung von Eingriffstatbeständen mit Drittstaaten aus. Jedoch müssen diese Eingriffstatbestände in gleicher Qualität konkretisiert sein wie dies die Verfassung bei innerstaatlichen Eingriffen in Grundrechte fordert. Nur so ist eine Umgehung der bürgerschützenden Verfassungsgarantie zu vermeiden. Geeignete tatbestandliche Konkretisierungen, die der Bundestag sodann gem. Art. 59 Abs.2 S.1 GG prüfen müsste, liegen derzeit weder mit dem NATO-Vertrag noch mit den Vereinbarungen zur WEU vor. In der Charta der Vereinten Nationen kann immerhin die 'Angriffshandlung' gem. Art. 39 als fest umrissener Tatbestand betrachtet werden (dazu § 4 SAG). In den genannten Regelwerken finden sich in aller Regel Generalklauseln, die eine Entscheidung der Exekutive der beteiligten Staaten nicht vorweg nehmen sollen. Gerade wegen dieser intendierten Unschärfe hatte sich das Bundesverfassungsgericht in den einschlägigen Entscheidungen aus den Jahren 1994 und 1999 außer Stande gesehen, ein Mitwirkungsrecht des Bundestages an der faktischen Fortentwicklung der NATO-Strategie festzustellen.

 

3. Verteidigungspolitische Richtlinien

Die bisher konkreteste Regelung zu den Aufgaben der Bundeswehr sind die Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesministeriums der Verteidigung in der Neufassung vom 21.5.2003. Gemäß ihrer Nr. 7 sollen diese Richtlinien den Auftrag der Bundeswehr bestimmen. Dazu heißt es Nr. 9 des Erläuternden Begleittextes mit Bezug zu Nr. 80 der Rl.: 'Die Aufgabe der herkömmlichen Landesverteidigung wird durch den umfassenderen Begriff des Schutzes Deutschlands und seiner Bürgerinnen und Bürger ersetzt'. Die Richtlinien genügen nach Form und Verfahren nicht dem höchstrichterlichen Maßstab des Gesetzesvorbehalts (oben C 1).

Unabhängig davon wäre aber auch eine inhaltlich gleiche gesetzliche Regelung mangels ausreichender Bestimmtheit nicht verfassungskonform: Mehrfach nennen die Richtlinien als nunmehr gegenüber der Landesverteidigung primäre Aufgabe der Bundeswehr die Vorbeugung und Eindämmung von Krisen und Konflikten (Nrn. 5, 6, 10, 15, 23, 25, 39, 44, 47, 55, 73, 78, 82, 84), ohne allerdings die zum Eingriff legitimierenden Krisen und Konflikte tatbestandlich zu umschreiben. Ferner werden terroristische und neue 'asymetrische' Gefahren sowie Maßnahmen zurKontrolle der Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln einbezogen (Nrn. 18 - 21, 25, 75, 78 - 80, 93). Nach dem Wortlaut der Richtlinien können künftig keine Grenzen mehr definiert werden, nicht mehr zwischen verschiedenen Einsatzarten (Nr. 58) und keine globalen Grenzen des Einsatzgebietes (Nrn. 5, 57). Zu den zu schützenden Interessen zählt nach Nr. 27 ausdrücklich auch die deutsche Wirtschaft mit ihrem verwundbaren Außenhandel. Mit dieser sehr pauschalen, juristisch nicht differenzierungsfähigen Sprache bleibt sowohl für Deutsche wie für Ausländer unvorhersehbar und unberechenbar, in welchen Fallkonstellationen welche Einsatzentscheidung zu erwarten ist. Offenbar wird diese Entscheidung der Exekutive im Einzelfall vorbehalten.

Es ist den Richtlinien nicht zu entnehmen, welche Bedrohung welcher Interessen der Bundesrepublik oder ihrer Bürgerinnen und Bürger von der Möglichkeit militärischer Lösung ausgenommen bleiben soll. Ein derart offener militärischer Eingriffsvorbehalt kann auch nicht Vorbild weltweiter Regelung sein; es ist unwahrscheinlich, dass wir etwa spiegelbildliche Richtlinien islamischer Staaten akzeptieren würden.

 

4. Rechtsprechung zu militärischen Einsätzen der Bundeswehr

Das Bundesverfassungsgericht ist in seinen Entscheidungen zum Einsatz bewaffneter Kräfte bisher nicht auf Fragen des Gesetzesvorbehalts eingegangen; es hat in der Entscheidung aus dem Jahre 1994 zwar eine gesetzliche Regelung zu Form und Ausmaß der parlamentarischen Beteiligung verlangt (BVerfGE 90, S. 286, 389), nicht aber zu den abstrakten Voraussetzungen von Bundeswehr-Einsätzen außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung. Grund ist offenbar die konkrete Konstellation der Streitbeteiligten: Verhandelt wurde - wie auch wiederum in dem Verfahren des Jahres 1999 - in einem Organstreitverfahren und es ging um die Kompetenzverteilung zwischen Bundesregierung und Bundestag bei der Gestaltung der auswärtigen Politik, insbesondere um Fragen der Zustimmung des Bundestages zur Fortentwicklung internationaler Vereinbarungen wie des NATO-Vertrages. Hätte ein Bundeswehrangehöriger Verfassungsklage erhoben und die rechtsstaatliche Herleitung eines konkreten Einsatzbefehles zur Überprüfung gestellt, hätte die Entscheidung andere Schwerpunkte setzen müssen.

Das Verfassungsgericht hat in der seinerzeit rechtlich und politisch äußerst umstrittenen Lage mit der Einführung des konstitutiven Beschlusses des Bundestages eine staatsorganisatorische Lösung neuer Art gefunden, die viele Vertreter des juristischen Schrifttums überrascht hatte, aber auch als Kompromisslösung ohne große praktische Änderung kommentiert wurde (Stein/Kröninger, Jura 1995, 254, 259f). Das Dilemma des Verfassungsgerichts prägt sich in einer hohen Zahl abweichender Richtervoten aus: Die Hälfte der Richter war der Auffassung, die faktische Erweiterung des Auftrages der NATO über den Verteidigungsauftrag hinaus hätte eine legislative Mitwirkung erfordert; diese Gruppe erreichte allerdings wegen des Mehrheitsprinzips nicht die Feststellung des Verfassungsverstoßes. Die andere Hälfte der Richter erkannte keine ausreichenden Anzeichen für einen Rechtsbindungswillen der Vertragspartner und sah die Letztentscheidung über jeden Einsatz im nationalen Bereich. Daraus ergibt sich nunmehr eine kritische, für die Bürgerinnen und Bürger intransparente Lage: Die an der Vertragsfortbildung Beteiligten – jeweils Angehörige der nationalen Administrationen – haben es durch ihre Wortwahl in der Hand, ob legislative Mitwirkung an der Vertragsfortbildung erzwingbar wird oder nicht. Sie können in jedem Fall aber durch tatsächliches gemeinsames Handeln eine neue Qualität des militärischen Zusammenwirkens erzielen, wie es etwa in Serbien und Afghanistan unzweifelhaft der Fall gewesen ist. Dies fügt sich ein in eine zunehmende Entformalisierung und Entrechtlichung militärischen Handelns, die sich auch in neuen Verlautbarungen von Kriegsbeginn und -ende zeigt (Verzicht auf Kriegserklärungen bzw. Erklärung der ‚Beendigung von Hauptkampfhandlungen’ anstelle des Kriegsendes mit Folgen für die Anwendbarkeit der Genfer Konvention).

Das Verfassungsgericht spricht das Prinzip des Gesetzesvorbehaltes allerdings mittelbar an: Es weist darauf hin, dass der neu eingeführte konstitutive Beschluss des Bundestages ganz oder teilweise zurücktreten würde gegenüber einer materiellen Regelung der Eingriffsgründe: ‚Der Bedarf an parlamentarischer Mitwirkung ist abhängig von der Regelungsdichte, in der die Art des möglichen Einsatzes bereits vorgezeichnet ist’ (BVerfGE 90, S. 389).

Damit ist die hier vorgeschlagene Regelung der ergänzenden Aufgaben der Bundeswehr mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung sowohl zu Gesetzesvorbehalt und Wesentlichkeitsgebot als auch zum erweiterten Aufgabenbereich der Bundeswehr kompatibel. Darüber hinaus kann bei einer konkretisierenden Regelung der Bundeswehraufgaben systemkonform auf die Beteiligung des Bundestages im Einzelfall verzichtet werden. Dies stärkt die Handlungsfähigkeit der Administration im Rahmen legislativ definierter Aktionsräume; es entspricht der besonderen Rollen- und Verantwortungsteilung, die die Verfassungsgeber zu Grunde gelegt und im Grundgesetz fixiert haben. Sollten sich die Handlungsräume in der Folge als zu eng bemessen oder gar als missbrauchsträchtig erweisen, können und werden sie im verfassungsgemäß vorgegebenen Rahmen angepasst werden.

 

2. Begründung im Einzelnen

Für Regelungen ähnlicher Zielrichtung sind die Bezeichnungen 'Gesetz zur Ausgestaltung des Parlamentsvorbehalts - Parlamentsbeteiligungsgesetz' und 'Entsendegesetz' in der Diskussion.

• Die Bezeichnung 'Parlamentsbeteiligungsgesetz' reduziert den möglichen Inhalt auf Fragen des Verfahrens. Dies entspricht nicht der gebotenen inhaltlichen Bestimmung der neuen Aufgaben der Bundeswehr durch Gesetz.
• Die Bezeichnung 'Entsendegesetz' lässt eine inhaltliche Konkretisierung von 'Entsendetatbeständen' zwar zu. Jedoch macht der Begriff des 'Entsendens', der auch in anderen Rechtmaterien gebräuchlich ist, den rechtlichen Zusammenhang nicht deutlich. Zudem drückt der Begriff des 'Entsendens' eine in der Sache unangemessene Entfernung / Distanzierung zwischen den Entsendenden und den Entsendeten aus. Demgegenüber sind die bewaffneten Streitkräfte in jeder legitimen Mission Organ des gesamten Staates und des gesamten Volkes, sie sind ebenso repräsentativ wie andere staatliche Funktionsträger. Idealerweise muss sich jede Bürgerin und jeder Bürger zu jedem Zeitpunkt mit den Aufgaben und Zielen der Streitkräfte so identifizieren können, dass sie / er - die persönliche Qualifikation vorausgesetzt - an der Umsetzung mitwirken könnte. Eine verantwortliche Politik muss demokratischen Konsens und staatlichen Auftrag so in Einklang halten, dass jeder Werkzeug-Charakter der Streitkräfte vermieden wird.
• Die für dieses Gesetz gewählte Bezeichnung 'Streitkräfte-Aufgaben-Gesetz' drückt die beabsichtigte gesetzliche Festlegung des Auftrags der bewaffneten Streitkräfte klar aus; sie vermeidet jeden Anschein der Delegation von robusten Aufgaben durch die politischen Entscheidungsträger.

Aufgaben bewaffneter Streitkräfte im Sinne dieses Gesetzes sind auch Funktionen nicht kämpfender deutscher Formationen, die arbeitsteilig im Rahmen eines übergreifenden Kommandos in multinationalen Verbänden erbracht werden, z.B. in Form von Aufklärungs-, Logistik- und Sanitätsdiensten. Dies gilt auch dann, wenn die Streitkräfte Teilaufgaben an nicht-öffentliche Stellen vergeben.

Die militärische Hilfe für Verbündete kann ebenfalls unter dieses Gesetz fallen, wenn die konkreten Unterstützungsmaßnahmen nicht ausschließlich der Verteidigung der verbündeten Nation dienen, sondern fördernde Auswirkungen auf einen parallel ausgetragenen Konflikt haben.

Nicht erfasst durch die Regelungen dieses Gesetzes sind dagegen alle unbewaffneten Einsätze der Streitkräfte außerhalb der Konfliktbeilegung, z.B. im Rahmen von Katastrophenhilfe im Einvernehmen mit dem betroffenen Staat.

Die Instrumente und Verfahren dieses Gesetzes sind unabhängig davon anzuwenden, welche konkreten staatlichen Funktionsträger bei einem bewaffneten Einsatz verwendet werden, z.B. Angehörige der Bundeswehr, des Bundesgrenzschutzes oder der Polizei.

Das Gesetz konkretisiert den militärischen Auftrag außerhalb der Lands- und Bündnisverteidigung auf drei Fallgruppen:

• Beendigung schwerster Menschenrechtsverletzungen gem. § 2,
• Unterstützung von Beschlüssen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gem. Art. 42 der VN-Charta gem. § 4 und
• Evakuierung von Deutschen oder in Deutschland Ansässigen aus einer lebensbedrohenden Lage im Ausland gem. § 5.

Andere Gründe scheiden in einer Abwägung von zu schützendem deutschem Rechtsgut und dadurch beschädigtem ausländischem Rechtsgut, wegen mangelnder Realisierungsaussichten oder wegen überwiegender Eskalationsgefahren aus. Keine nach dem SAG rechtfertigenden Einsatzgründe sind insbesondere:

Kein Eingriffsgrund im Sinne des SAG ist der Kampf gegen den Terrorismus. Im anderen Fall könnten Eingriffsgründe ohne jede Möglichkeit der Objektivierung konstruiert und vervielfacht werden. Ein permanenter Kriegszustand könnte ohne förmliche Regelung der Rechte der Betroffenen aufrecht erhalten bleiben. Terroristische Aktivitäten können zwar das Bedrohungsniveau kriegerischer Angriffe erreichen. Jedoch sind die verfassungsmäßig vorgesehenen Instrumente die polizeiliche Gefahrenabwehr und die juristische Ahndung. Der militärische Angriff gegen einen nicht verstrickten Staat kann zur Lösung nicht beitragen, kann die Eskalation fördern und verletzt die Rechte nicht beteiligter Zivilisten. Hat jedoch ein Staat terroristischen Angriffen gegen einen anderen Staat nachweisbar Vorschub geleistet und damit aktiv eine Bedrohung vom Niveau kriegerischer Gefahr gefördert, so hat der bedrohte Staat auch ohne weitere Regelung das Recht auf Selbstverteidigung nach Art. 51 der VN-Charta im Rahmen des herkömmlichen Verständnisses des Völkerrechts.

Kein Einsatzgrund nach diesem Gesetz ist eine Gefährdung Deutschlands im Zusammenhang mit der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Zum einen ist hier keine Spiegelbildlichkeit oder Gleichbehandlung gewährleistet. Die Politik der vergangenen Jahre hat eher Anreize für verdeckte Waffenprogramme gesetzt, die Indien, Pakistan und nach verbreiteter Einschätzung auch Israel zu Atomwaffenstaaten gemacht haben. Ein solcher Staat ist bisher nicht militärisch angegriffen worden. Zum anderen haben westliche Staaten zeitweise Programme für Massenvernichtungsmittel gefördert, den Besitz derartiger Waffen sodann aber zum Anlass militärischen Einsatzes genommen (Unterstützung der USA für den Irak im Krieg gegen den Iran bei Entwicklung chemischer und biologischer Waffen). Solange keine weltweite Abrüstung atomarer, chemischer und biologischer Waffen durchgesetzt und nachprüfbar durchgeführt wird, ist der - in aller Regel praktisch nicht auszuräumende - Vorwurf des Waffenbesitzes keine taugliche Begründung. Sollte ein Staat mit dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen drohen, ist ein Fall der rechtfertigenden Verteidigung gegeben.

Keine Rechtfertigung des Einsatzes militärischer Mittel liefern Ziele, die im Vergleich zu den beeinträchtigten oder gefährdeten Rechtsgüter im Eingriffsstaat - Menschenrechte, Leben, Gesundheit, Freiheit - offensichtlich nachrangig sind. Dies sind insbesondere materielle Vorteile und Interessen der Bundesrepublik oder eines Teils ihrer Bevölkerung, wie z.B. das Interesse an unbeeinträchtigter Versorgung mit Rohstoffen und des globalen Absatzes deutscher Güter, gfs. zu einem wirtschaftlich günstigen Preisniveau.

Keine Rechtfertigung eines bewaffneten Einsatzes liefern ferner kulturelle Unterschiede zur Bundesrepublik oder von der westlichen Kultur abweichende Entwicklungsstände, die nicht den Grad schwerer Menschenrechtsverletzungen erreichen.
Keine Eingriffsgründe sind danach in aller Regel Unterschiede

• bei der rechtlichen und faktischen Partizipation der Bürgerinnen und Bürger bei der politischen Willensbildung,
• in der Finanz- und Wirtschaftsverfassung;
• der rechtlichen oder faktischen Stellung der Frau in Wirtschaft und Gesellschaft
• oder des Standards von Natur- und Umweltschutz.

Fragen dieser Art betreffen komplexe gesellschaftliche Strukturen. Diese können sowohl in negativer wie positiver Hinsicht von deutschen oder westlichen Normbildern abweichen. Änderungen benötigen in jedem Fall langfristige gesellschaftliche Prozesse und förderliche Rahmenbedingungen. Sie sind durch militärische Maßnahmen zumeist nicht positiv beeinflussbar sondern nur durch Vorbild und objektivierbare, transferierbare Vorteile.

Förderung der Gleichberechtigung der Frau hat in der Diskussion zum Eingriff in Afghanistan eine prominente Rolle gespielt; die frauenverachtende Politik der Taliban mag eine aggressive Lösung auch nahe gelegt haben. Hier ist indessen besondere Zurückhaltung angebracht: Auch in westlichen Gesellschaften ist eine praktische Gleichstellung bei weitem nicht erreicht. Sie ist durch verschlechterte Wirtschaftslage sogar erneut gefährdet, wobei Frauen auch in entwürdigende Situationen getrieben werden. Westliche Staaten haben im Rahmen militärischer Aktivitäten nach dem zweiten Weltkrieg wesentlich zur Ausweitung von Prostitution und Menschenhandel beigetragen, u.a. in Ostasien und auf dem Balkan; der westliche Tourismus fördert ungebrochen die Kinderprostitution in Ländern der zweiten und dritten Welt. Zudem kann militärische Durchsetzung weder einen nachhaltigen Fortschritt garantieren noch wird Gleichberechtigung eine in den islamischen Staaten entschlossen durchgesetzt, die mit dem Westen wirtschaftlich und militärisch eng verbunden sind, wie insbesondere Saudi-Arabien und Katar. Dies setzt den Westen dem Vorwurf doppelter Maßstäbe und selektiver Durchsetzung aus.

Kein Eingriffsgrund ist ferner ein Defizit an 'Freiheit', einer höchst komplexen und häufig ideologisch definierten Kategorie, die geeignet ist, Abhängigkeiten durch andere zu ersetzen.

Kein ausreichendes Motiv für einen militärischen Eingriff ist schließlich die Stärkung der Bündnisfähigkeit Deutschlands. Bündnisfähigkeit hat in mehreren einschlägigen parlamentarischen Debatten eine zentrale Rolle gespielt. Insbesondere zu den Einsätzen in Somalia und auf dem Balkan wurden Argumente für die Bündnisintegration eingebracht. Der erwartete Beweis von Bündnisfähigkeit und Loyalität, von Zuverlässigkeit und das Bemühen um Ausgleich etwaiger Vorleistungen von Bündnispartnern liefern jedoch keine Gründe, die nach außen legitimieren können. Sie zielen auf Stärkung des inneren Zusammenhalts, schaffen gegebenenfalls auch zusätzliche Überzeugungskraft durch das Gewicht der jeweils angewachsenen Koalition. Sie können in keinem Fall ausreichende materielle Eingriffsgründe ersetzen und tragen ohne diese zur Eskalation eines Konflikts bei.

Insbesondere wegen der historischen Verantwortung für massive Menschenrechtsverletzungen während der nationalsozialistischen Herrschaft ist das Engagement Deutschlands zur Beendigung humanitärer Notlagen breiter Konsens in Politik und Gesellschaft. Im Rahmen der Erweiterung des Auftrages der deutschen Streitkräfte hat dieses Aufgabenfeld daher Priorität.

Um die relevanten Fallgestaltungen zu definieren und gleichzeitig eine hohe internationale Akzeptanz der deutschen Regelung zu fördern, knüpft das SAG an die international erarbeitete Übereinstimmung hinsichtlich des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes an, und zwar an die Regelungen zu Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in den Artt. 6, 7 des Statuts. Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofes hat auf einzelne Staaten bezogene Vorläufer im Statut des Internationalen Gerichts für das ehemalige Jugoslawien v. 25.5.1993 (angenommen durch Resolution 827 des Sicherheitsrates, Quelle: UN Doc./25704 Addendum I) und im Statut des Internationalen Gerichts für Ruanda v. 8.11.1994 (anhang zuResolution 955 des Sicherheitsrates, Quelle: International Legal Meterials 33 [1994], S. 1598). Die Gründe, die eine überstaatliche Strafverfolgung begangener Verbrechen gebieten, gelten um so mehr für die entschlossene Unterbindung von andauernden schweren Menschenrechtsverletzungen.

Nicht einbezogen sind in § 2 Abs. 1 SAG die Fallgestaltungen von Kriegsverbrechen gem. Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) i.V.m. Art. 8 des Statuts. Sofern dort humanitäre Konfliktlagen angesprochen sind, erscheinen parallele Regelungen in den Artt. 6 und 7 des Statuts spezieller und geeigneter.

Über einen Einsatz entscheidet die Bundesregierung durch Kabinettsbeschluss.

Ein konstitutiver Beschluss des Bundestages ist nicht erforderlich: Mit diesem Gesetz ist eine ausreichende Regelungsdichte erreicht, die dem Gesetzesvorbehalt und dem Wesentlichkeitsgrundsatz Rechnung trägt und eine im Ermessen freie Entscheidung der Exekutive verhindert; damit entfällt das Erfordernis eines konstitutiven Beschlusses. Eine Plenardebatte des Bundestages ist auch nicht als Mittel der Transparenz, als unverzichtbare demokratische Rückkopplung von Einsatzentscheidungen geboten. Die bisher große Zahl von Debatten mit für die Bürger schwer diffenzierbaren und erinnerungsfähigen einzelnen Debattenbeiträgen ist für ein scharfes Bild der zugrunde liegenden Entscheidungsregeln und politischen Ziele ungeeignet. Diese Aufgabe ist strukturiert nur im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens zu den erweiterten Aufgaben der Bundeswehr zu leisten. Ergänzend sieht dieses Gesetz mit der zu veröffentlichenden Empfehlung des unabhängigen Gremiums gem. § 3 eine unparteiische Information über Hintergründe und Ziele des jeweiligen Einsatzes vor.

Eine Sonderregelung für Fälle von Gefahr im Verzug ist nicht vorgesehen. Für Entscheidungen zu humanitären Konfliktlagen und die dazu erforderliche komplexe Interessenabwägung ist eine angemessene Vorbereitungszeit erforderlich; dies lässt gleichzeitig ausreichenden Raum für die Terminierung einer Kabinettsitzung. Die Möglichkeit einer Vorab-Entscheidung würde zudem unbeabsichtigte faktische Handlungszwänge nach sich ziehen.

Der Beschluss des Kabinetts umfasst:

• Nachweis eines konkreten Mandats der Vereinten Nationen; denn ohne VN-Mandat wäre Deutschland dem schnellen Vorwurf der Parteilichkeit ausgesetzt;
• Ergebnis der Prüfung der Tatbestände gem. Artt. 6 und 7 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes;
• integratives Konzept aus militärischen und zivilen Komponenten zur dauerhaften Beilegung der humanitären Konfliktlage unter Konkretisierung des Bedarfs an personellen, sachlichen und finanziellen Ressourcen und deren Bereitstellung; wesentlicher Punkt dieses Konzeptes ist auch die Planung für die unmittelbare Sicherung der öffentlichen Funktionen (Verwaltung, Ordnungskräfte, Justiz), sofern die bestehende Administration durch den Eingriff in Frage gestellt wird;
• Gewährleistung unparteiischen Eingreifens durch Konsens mit den Konfliktparteien in Bürgerkriegs-Situationen bzw. Maßnahmen zur Herbeiführung des Konsenses;
• Bezug auf die Empfehlung des unabhängigen Gremiums gem. § 3 des Gesetzes; Begründung, sofern von der Empfehlung abgewichen werden soll.

Das unabhängige Gremium knüpft an an Regelungen gesellschaftlicher Repräsentanz, die bei öffentlichen Medien üblich sind, und an das in der kommunalen und Landesplanung erfolgreiche Instrument der 'Planungszelle'. Die Planungszelle hat sich bei komplexen und unter verschiedenen Interessengruppen höchst strittigen Fragen bewährt und konnte für die jeweilige Problemlösung hohe demokratische Akzeptanz erzeugen. Eine Gruppe von Bürgern formuliert dabei nach intensiver fachlicher Instruktion in einem strukturierten Verfahren ein Gutachten und legt dieses den verantwortlichen Stelle als Entscheidungsgrundlage vor (s. Peter C. Dienel, Die Planungszelle, 5. Aufl. 2002).

Das unabhängige Gremium wird jeweils ad hoc nach dem Zufallsprinzip aus einer größeren Gruppe ausgewählt. Für die Repräsentanz gesellschaftlicher Gruppen kann ein Verfahren gewählt werden, wie es z.B. bei Besetzung der Landes-Rundfunkräte üblich ist (z.B. § 15 Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk Köln, Gesetz- und Verordnungsblatt NRW Nr. 21 v. 27.5.1998); ein Drittel des Pools, aus dem jeweils das neunköpfige unabhängige Gremium ausgewählt wird, besteht aus Bürgern, die entsprechend einem Verfahren zur Bestimmung von Schöffen bestimmt werden. Einzelheiten regelt eine Rechtsverordnung der Bundesministerin / des Bundesministers des Auswärtigen.

Die Geschäftsstelle ist jeweils nur ad hoc aktiv und kann zur Einsparung von Kosten der Infrastruktur bei einem Institut der universitären oder außeruniversitären Forschung angebunden werden.

Anonymität sowie nicht-öffentliche Tagung sollen Interessen-geleitete Einflussnahmen minimieren. Das Gremium wird durch die Bundesregierung über den Sachverhalt und den Lösungsvorschlag der Bundesregierung instruiert, auf Verlangen durch zugezogene Sachverständige ergänzend informiert und legt seine Empfehlung innerhalb von höchstens drei Tagen nieder.

Die Empfehlung soll sich auch auf nicht-militärische Handlungs-Alternativen und auf die Möglichkeit der Unterstützung durch Übernahme von Aufgaben ohne unmittelbaren Waffeneinsatz beziehen. Dabei ist von Bedeutung: Nicht alle Staaten müssen ein völlig einheitliches Profil der Konfliktlösung entwickeln, auch angesichts der jeweiligen nationalen Erfahrung. Es kann zur Deeskalation wirksam beitragen, Deutschland als ehrlichen Makler ohne robustes Drohpotential zu etablieren. Die erfolgreiche Politik Norwegens ist ein Beispiel.

Die Bundesregierung ist an die Empfehlung des unabhängigen Gremiums nicht gebunden. Besondere demokratische Relevanz erhält die Empfehlung durch Veröffentlichung, die aus Gründen der gebotenen Geheimhaltung zwar verzögert bzw. verkürzt, aber nicht grundsätzlich verhindert werden kann.

Sofern die Dauer des jeweiligen Einsatzes ein Jahr überschreitet, formuliert ein jeweils neu einberufenes unabhängiges Gremium eine aktualisierte Empfehlung, entsprechend nach Ablauf jedes weiteren Jahres.

§ 4 betrifft Angriffshandlungen zwischen souveränen Staaten und die Beteiligung Deutschlands an bewaffneten Maßnahmen auf Beschluss des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, die den Angriffshandlungen entgegen wirken sollen.

Die Maßnahmen des Sicherheitsrates nach dem Kapitel VII der VN-Charta sind zentrale Elemente der Sicherheitsstruktur der Vereinten Nationen. Sie sind Konsequenz insbesondere der aggressiven Militärpolitik Deutschlands und Japans, die zum Zweiten Weltkrieg geführt hatte. Die heutige deutsche Politik kann und muss dies in Rechnung stellen und damit zur Gewährleistung des weltweiten Friedens und der staatlichen Souveränität beitragen. Sie hat sich durch Beitritt zu den Vereinten Nationen auch im Grundsatz hierzu verpflichtet.

Begriff und Kontext der Angriffshandlung sind ausreichend konkret, um daran Folgen für Deutsche und Ausländer zu knüpfen.

Im Regelfall entscheidet das Bundeskabinett; bei sofortigem Handlungsbedarf ist eine gemeinsame Entscheidung der Bundeskanzlerin / der Bundeskanzlers im Benehmen mit der Ministerin des Auswärtigen / des Ministers des Auswärtigen und der Ministerin der Verteidigung / des Ministers der Verteidigung wirksam, die sodann binnen einer Woche dem Bundeskabinett zur Bestätigung vorzulegen ist.

Als Ausprägung der besonderen Obhutspflicht der Bundesrepublik Deutschlands gegenüber Personen, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen oder in Deutschland einen ständigen Wohnsitz begründet haben, ist die Evakuierung aus einer Gefahr für Leib und Leben gerechtfertigt (s. eingehend Dau, Die militärische Evakuierungsoperation 'Libelle' - ein Paradigma der Verteidigung?, NZWehrr 1998, S. 89, 91, 93).

Eine solche Operation kann aber mit der Souveränität des Aufenthaltsstaates in Konflikt geraten kann. Daher ist sie nur unter der einschränkenden Bedingung zulässig, dass die Notlage nicht vorhersehbar war und nicht anders abwendbar ist. Dies schließt auch eine hohe Verantwortung der zuständigen staatlichen Stellen für die rechtzeitige Warnung und die zivile Evakuierung aus Krisengebieten ein.

Eine militärische Evakuierungsoperation setzt eine konkrete Gefahr für Leib und Leben, die Ausschöpfung aller weniger einschneidenden Vorgehensweisen und damit einen sehr engen Zeithorizont voraus (siehe Erläuterungen zu § 5 Abs. 1). Daher muss die Bundeskanzlerin / der Bundeskanzler im Benehmen mit der Ministerin des Auswärtigen / des Ministers des Auswärtigen und der Ministerin der Verteidigung / des Ministers der Verteidigung unverzüglich entscheiden können. Die Entscheidung ist sodann binnen einer Woche dem Bundeskabinett zur Bestätigung vorzulegen.

Autor des Gesetzentwurfs:
Dr. K. U. Voss, Kuckenberg 34, 51399 Burscheid
Mail: uli@vo2s.de Homepage: www.vo2s.de